Se lo spoils system aiuta la corruzione

IL NODO IRRISOLTO

Senza entrare nel merito della specifica vicenda, la lettura dei fatti di cronaca e dei rimedi che stando alle intenzioni manifestate sui giornali il governo si accinge a proporre, rivelano che uno dei grandi problemi dell’organizzazione amministrativa è una dirigenza troppo collegata ai centri di potere politico. Cui si accompagna il caravanserraglio dell’abnorme quantità di leggi complicate, spezzettate, continuamente modificate e derogate.
La riforma della pubblica amministrazione degli anni Novanta ha tentato di distinguere i poteri di indirizzo e controllo, da lasciare agli organi di governo, da quelli di gestione, da attribuire ai dirigenti, nell’esercizio del potere gestionale orientato al buon andamento e all’imparzialità, come imposto dagli articoli 97 e 98 della Costituzione. L’errore di fondo degli interventi di quegli anni, dalla riforma Cassese alle riforme Bassanini, è stata la mancanza di rigore nel perseguire questo obiettivo. Si ritenne che gli organi di governo, privati del potere di gestire i rapporti negoziali con i cittadini e, dunque, del governo “delle cose”, dovessero avere il “governo degli uomini”. In altre parole, spettava agli organi politici regolare gli incarichi da assegnare alla dirigenza.

QUANTI DIRIGENTI DI FIDUCIA

Nel solo comparto Regioni-enti locali, stando al Conto del personale 2008 elaborato dal Mef, vi sono 9.661 dirigenti a tempo indeterminato e 1.168 (il 12 per cento) fuori dotazione: oltre un decimo dei dirigenti viene dunque scelto senza concorso e in via fiduciaria. E la percentuale sale al 17,5 per cento nei comuni. Numeri ben oltre il limite del 10 per cento previsto per la dirigenza di seconda fascia nello Stato. La presenza di dirigenti “di fiducia” della politica, dunque, è molto rilevante. Ed è la causa genetica dell’incapacità di rompere fino in fondo il cordone ombelicale che può generare la catena della corruzione. Un decisore politico legato a filo doppio con imprese poco inclini a rispettare i principi della concorrenza può influenzare fortemente il gestore amministrativo, lasciandogli anche spazi per poter essere lui interlocutore (oltre che beneficiario) delle lobby “di apparato”. In questo modo, pur formalmente slegati, organi politici e dirigenti operano in modo consonante. È la logica “fiduciaria”, che spesso, purtroppo, fa emergere una fiducia non nelle capacità tecniche, ma nella fedeltà all’appartenenza e allo sviluppo di gruppi di potere.

La Cortecostituzionale, forse con ritardo, ha maturato negli ultimi anni un indirizzo chiaro: la dirigenza pubblica non può essere connessa alla politica da legami fiduciari e lo spoils system, perciò, è per sua natura contrario alla Costituzione. (1)

Il perdurare, invece, di una gestione della dirigenza da parte della politica non può che essere terreno di coltura dei virus presenti. Infatti, più la normativa è paludosa, più facile è predicare l’inefficienza della pubblica amministrazione e invocare soluzioni speciali, derogatorie.

È bene prendere atto che questo fenomeno non riguarda solo i grandi eventi o l’operato del dipartimento della Protezione civile. Dal comune più piccolo alla Regione più grande, dall’asfaltatura più banale di una stradina di periferia all’opera faraonica, gli schemi generali per incidere sono gli stessi. L’assessore chiede e ottiene l’inserimento nei programmi delle opere pubbliche lavori che rigonfiano e rendono irrealistici i programmi stessi, cerca di imporre l’incarico del progettista, pretende la deroga alle procedure evidenziando un’urgenza spesso connessa al ritardo con cui si decide di attivarsi, vuole controllare gli elenchi delle ditte da invitare, pretende di non svolgere gare pubbliche perché troppo “burocratiche”.

Ovviamente, un dirigente “di fiducia” fa molto, ma molto comodo. Lo schema operativo, che si è particolarmente sviluppato in questi anni di riflusso e di sostanziale abbandono della rigorosità nella separazione tra competenze della politica e della gestione, è che l’assessore (o il ministro) decide, il dirigente obbedisce e firma. Meglio ancora, allora, se vi possa essere una fiducia “totale”, che scaturisce dalla coincidenza piena tra politico e gestore, così da superare anche la formale separazione tra i soggetti. Non sorprende, allora, se un capo dipartimento viene nominato anche sottosegretario di Stato; da lungo tempo, nei comuni, in particolare di grandi dimensioni, direttori generali e segretari comunali (ma anche molti dirigenti incaricati a contratto) vengono scelti in base a logiche di appartenenza e allo scopo, più o meno dichiarato, di svolgere funzioni politiche quali veri e proprio assessori aggiunti o, comunque, uomini “di fiducia” partitica.

I RIMEDI

I rimedi allo studio appaiono oggettivamente ancora fuoristrada. Il disegno di legge anticorruzione, varato di recente non affronta assolutamente il tema. Per altro, allo scopo di accentuare i controlli sulle attività amministrative e gli appalti, introduce nuove attività “burocratiche”, rafforzando, così, indirettamente l'esigenza di “sburocratizzare”, attraverso procedure straordinarie e derogatorie, la cui richiesta, da parte degli organi politici, è direttamente proporzionale al grado di complicazione delle procedure. E così le norme, inalterate, anzi rafforzate nella loro spaventosa complicazione, continueranno a costituire occasione per deroghe, urgenze e poteri straordinari.
Ben vengano i poteri di controllo, ma se non si accompagna tutto questo con la cancellazione dello spoils system e delle scorciatoie per promuovere sul campo i dirigenti di fiducia, passi avanti non se ne faranno. La riforma Brunetta, per la verità, pone un freno deciso allo spoils system e al sistema fiduciario degli incarichi. Appare, però, sintomatico che l’Associazione nazionale dei comuni italiani (Anci) osteggi con tutte le sue forze l’operatività di tali effetti anche negli enti locali, ove ancora sindaci e presidenti della provincia vogliono nominare dall’esterno senza selezioni l’intera compagine dirigenziale, oppure “creare” come dirigenti funzionari ovviamente fedeli.

(1) Si vedano le sentenze della Corte 103/2007, 104/2007, 161/2008 e, da ultimo, 34/2010.

http://www.lavoce.info 16.03.2010