Giustizia ed economia: due mondi separati

Il difetto strutturale di produttività del sistema economico italiano dipende da molti fattori. Uno, su cui forse non abbastanza si riflette, ma potente e dagli effetti trasversali, è che le nostre norme giuridiche e prassi giudiziarie e amministrative sono poco sensibili alle ragioni del mercato e dell’efficienza economica; in alcuni casi, sono a esse apertamente ostili. Una manifestazione clamorosa della sordità del diritto italiano alle ragioni dell’efficienza è l’abnorme durata dei processi. (1)
 
QUALI SONO LE CAUSE?
 
Una ricerca recente indaga su entità e cause del fenomeno con riferimento alla giustizia civile, la più direttamente rilevante ai fini del buon funzionamento del sistema economico. (2) L’Italia è ultima fra i paesi avanzati, con una durata media dei procedimenti civili almeno tripla di quella altrui. Un’autentica catastrofe, sebbene con una pronunciata variabilità territoriale: in alcune aree del Sud la durata dei processi tende all’indefinito, se non all’infinito. (3)
È un problema di domanda, di offerta o di regole? In altri termini, è la produzione da parte degli uffici giudiziari di “servizi di giustizia” a essere carente e inefficiente, oppure è la domanda di tali servizi da parte dei cittadini a essere abnorme? Oppure sono le regole procedurali, il “rito”, a essere di ostacolo a una rapida conclusione dell’iterprocessuale? La risposta della ricerca è tutti e tre questi aspetti concorrono a determinare la catastrofe.
 
OFFERTA, DOMANDA E REGOLE DI GIUSTIZIA CIVILE
 
Iniziando dall’offerta, l’organizzazione della “fabbrica” della giustizia in Italia è per molti versi inefficiente, nel senso che – a parità di costi – i servizi prodotti sono da noi di quantità e qualità inferiore: gli altri paesi non appaiono spendere più di noi per la giustizia, in rapporto alla popolazione o al peso economico; il confronto diviene sfavorevole solo in rapporto al numero di procedimenti pendenti. Quali le cause? La irrazionalità della rete degli uffici, troppo frammentata e squilibrata geograficamente, la disorganizzazione interna di questi, l’ancora scarso uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, e di conseguenza la bassa produttività media dei giudici.
La domanda di giustizia civile, cioè il numero di controversie fra privati di cui si cerca una soluzione giudiziaria, in Italia è abnorme, in paragone a quella degli altri paesi con cui ci confrontiamo. Ogni anno oltre cinque italiani su cento avviano in primo grado un procedimento civile, contro tre francesi e spagnoli, un tedesco e mezzo svedese (dati del 2006). L’alta litigiosità italiana può avere cause antropologico-culturali, attinenti alla dotazione di “capitale sociale”. Lo potrebbe far sospettare la diversificazione Nord-Sud di questo indicatore: a Bari si litiga davanti a un giudice sei volte di più che a Trento (per lo più per questioni di previdenza e assistenza). Ma vi sono altre spiegazioni, empiricamente verificate: il calcolo opportunistico (anziché pagare un creditore mi faccio chiamare in giudizio, l’inefficienza del sistema farà sì che alla fine il creditore, stremato dall’attesa, accetterà una transazione e mi farà uno sconto); l’alto numero di avvocati e gli incentivi perversi insiti nella struttura dei loro compensi (legati al tempo più che al risultato); l’“inquinamento normativo” (norme mal scritte e continuamente cambiate); le erratiche oscillazioni della giurisprudenza, soprattutto di quella della Corte di cassazione.
Quanto al rito, cioè alle regole che scandiscono l’iter del processo, quindici anni di riforme, che hanno sostanzialmente riscritto il codice di procedura civile, sono serviti a poco sotto il profilo dello snellimento e della velocizzazione dei processi. Assi portanti delle riforme dovevano essere una valorizzazione della fase introduttiva del giudizio per accelerarne la conclusione, un maggior ruolo del giudice rispetto a quello delle parti per contenere le tattiche dilatorie di queste, alcuni riti speciali per valorizzare le specializzazioni dei giudici in taluni campi. In pratica non hanno funzionato, per l’assenza di un disegno generale, per la contraddittorietà di alcuni interventi (che hanno causato una moltiplicazione irrazionale e dispersiva dei riti non conosciuta in alcun altro ordinamento), a volte per le resistenze di parte della classe forense e della stessa magistratura.

 UN PROBLEMA CULTURALE

Perché tutto questo? Al fondo, il problema è culturale. Nel nostro sistema di pensiero la giurisdizione è intrinsecamente a-economica: è espressione di sovranità e garanzia dei diritti, dunque è una funzione senza costo e senza tempo, in cui ogni singolo processo ha valore assoluto. (4)
Questa assolutezza di principio esclude che si proceda a una valutazione di costi-benefici per la collettività, perché il solo bene in gioco è l’affermazione del diritto controverso, che non è inteso (come dovrebbe essere in un paese moderno e democratico) quale “servizio” ai cittadini, ma quale bene di valore infinito, dunque da perseguire costi quello che costi e senza limiti di tempo. Gli effetti possono essere assai rilevanti: secondo le indagini condotte dalla Banca d'Italia sulle imprese industriali con oltre 50 addetti, in media, un’impresa coinvolta in una causa civile per inadempimento contrattuale della controparte in un terzo dei casi preferisce accordarsi; per giungere all’accordo rinuncia mediamente a quasi il 40 per cento della somma che sarebbe stata dovuta.
La cultura e la tradizione giuridiche italiane appaiono essere, nel manifestare noncuranza per il mercato e le libertà economiche, un caso estremo nel ventaglio dei paesi che si rifanno alla tradizione di civil law, cioè di un diritto basato sulla legislazione dello Stato. I segnali incoraggianti per il futuro non sono molti: una maggiore “digitalizzazione” in alcuni tribunali (ad esempio Milano); una crescente attenzione del Consiglio superiore della magistratura per il tema degli standard di produttività dei magistrati; la recente introduzione di un “filtro” ai procedimenti che accedono alla Cassazione.   
“A cominciare dal livello costituzionale, è necessario ripensare l’intera cornice del diritto positivo entro cui l’economia italiana opera”. (5) 
Per questo, occorre una vera, profonda, vasta rivoluzione culturale, che solo la migliore scuola giuridica italiana potrà e saprà promuovere.

(1) L’articolo è tratto dal libro S. Rossi, Controtempo. L’Italia nella crisi mondiale, Laterza, Roma-Bari, 2009.
(2) M. Bianco, S. Giacomelli, C. Giorgiantonio, G. Palumbo e B. Szego, “La durata (eccessiva) dei procedimenti civili in Italia: offerta, domanda o rito?”, in Rivista di politica economica, settembre-ottobre 2007.
(3) A. Carmignani, S. Giacomelli, “La giustizia civile in Italia: i divari territoriali”, in Questioni di Economia e finanza, 40, Banca d’Italia, 2009.
(4) C. Mirabelli, “Dall’astratta certezza del diritto alla certa definizione dei rapporti”, in C. Mirabelli, L. Paganetto, G. Tria, Economia della giustizia, Donzelli, Roma, 2005.
 (5) P. Ciocca, Un nuovo diritto per l’economia italiana, www.apertacontrada.it, 5.12.2009.

http://www.lavoce.info  02.04.2010